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从改革开放初期的内外两套税制，到1994年开始实行内外统一的个人所得税制，再到根据不同的社会经济发展需要，多次修订个人所得税法，我国最终建立起目前的综合与分类相结合的个人所得税制度。
我国个人所得税从1980年9月10日开征，至今已有40年。个人所得税制度40年的发展历程，是一个适应改革开放需要，以问题为导向的渐进式改革过程。个人所得税制度从改革开放初期的内外两套税制且对内是多税种、多层次调节，到1994年开始实行内外统一的个人所得税制，此后个人所得税法根据不同的社会经济发展需要，经过了多次的修订，到2018年的第七次修订，最终建立起目前的综合与分类相结合的个人所得税制度，走的是一条中国特色的改革路线。特别是2020年上半年圆满完成实施综合与分类个人所得税后的首次汇算工作，攻克了个人所得税征收管理上的一大障碍，为今后的个人所得税改革拓宽了道路，更是为个人所得税立法40年献上了一份厚礼。
调节个人收入分配的多税种、多次征的复合税制体系
党的十一届三中全会以后，为适应对外开放形势的需要，1980年9月10日由第五届全国人民代表大会第三次会议通过并颁布实施的《中华人民共和国个人所得税法》，是新中国成立以来的第一部个人所得税法，也是改革开放以后首批颁布的重要涉外税收法律制度之一。个人所得税法的颁布，解决了维护国家税收权益、遵从国际惯例对境外人员在我国取得的收入征收个人所得税的问题。我国的个人所得税实行税负从低、优惠从宽、手续从简的原则，达到了鼓励和吸引境外人员来华工作的目的，促进了改革开放。
随着我国个人收入分配制度的改革，特别是从1984年开始，国家对企业发放奖金实行“上不封顶，下不保底”的政策，打破了分配上的平均主义。为了合理引导企业的个人收入分配行为，1984年6月，国务院发布了《国营企业奖金税暂行规定》，1985年8月和9月又先后发布了《集体企业奖金税暂行规定》和《事业单位奖金税暂行规定》。奖金税以国营企业、集体企业和事业单位为纳税人，以全年发放的各种形式的奖金为计税依据，实行五级超额累进税率。1985年7月，国务院决定对工资总额随经济效益挂钩浮动的国营企业征收国营企业工资调节税，以国营企业为纳税人，计税依据为当年发放的工资总额超过国家核定的上年工资总额的增发部分。另外，改革开放以后，个体经济有了较快的发展，为调节个体经营者的收入，1986年1月，国务院发布了《中华人民共和国城乡个体工商户所得税暂行条例》。在经济发展的基础上，人民收入水平普遍不断提高，但个人之间的收入差距有所拉大，需要通过税收手段进行适度调节。在对企业和事业单位发放奖金进行总额调节的基础上，1986年9月，国务院发布了《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》，并决定从1987年1月1日开征，适用于中国公民。
从1987年开始，我国对个人收入进行调节的税种形成了一个按纳税人类型、内外有别，且对内是多税种、多次征的复合税制体系。具体而言，对外籍个人（含港澳台同胞）开征个人所得税，对不是城乡个体工商户的中国公民开征个人收入调节税，对城乡个体工商户征收城乡个体工商户所得税，同时对国营企业、集体企业和事业单位发放给个人的奖金、工资从发放源头征收奖金税、工资调节税，实行总额调节。
内外个人所得税的统一和个人所得税法的多次修订
随着改革开放的深入和社会经济的迅速发展，对不同个人征收不同的税种，且在多个环节对个人收入分配重复征税的问题日益突出。1993年10月31日，第八届全国人大常委会第四次会议审议通过了个人所得税法修正案，同日以国家主席令第12号公布，自1994年1月1日起实行。国务院于1994年1月28日发布了《中华人民共和国个人所得税法实施条例》。根据个人所得税法修正案，废止了《中华人民共和国城乡个体工商户所得税暂行条例》和《中华人民共和国个人收入调节税暂行条例》。将原来按照纳税人类型分别设立的个人所得税、个人收入调节税和个体工商户所得税合并为统一的个人所得税。1994年1月23日，国务院发出国发〔1994〕7号通知，从1994年1月1日起，废止了《国营企业奖金税暂行规定》《国营企业工资调节税暂行规定》《集体企业奖金税暂行规定》《事业单位奖金税暂行规定》。从1994年1月1日起，形成了新中国成立以后第一套比较完整、统一的个人所得税制度，个人所得税也成为我国境内直接对个人收入分配进行调节的唯一税种。
1994年个人所得税制度统一后，又先后五次对个人所得税法进行了修订，但个人所得税法的基本框架没有大的变动。
1999年8月30日，第九届全国人大常委会第十一次会议审议通过了个人所得税法修正案，取消了税法中关于储蓄存款利息免税的规定。国务院据此发布了《对储蓄存款利息所得征收个人所得税的实施办法》，自1999年11月1日起，对储蓄存款利息所得征收20%的个人所得税。
2005年10月27日第十届全国人大常委会第十八次会议审议通过了个人所得税法修正案，主要是将工资、薪金所得项目的费用扣除标准由原来的每月800元提高到1600元，同时扩大了纳税人自行申报的范围，增加了扣缴义务人实行全员全额扣缴申报的内容。国务院据此对个人所得税法实施条例进行了修订，明确了年所得12万元以上的纳税人需要办理纳税申报、综合费用扣除额及优惠政策等事项。
2007年6月29日，第十届全国人大常委会第二十八次会议审议通过了个人所得税法修正案，主要是将储蓄存款利息所得的开征、减征、停征的权限下放给国务院。国务院据此决定从2007年8月15日起，对储蓄存款利息所得减按5%的税率征收；自2008年10月9日起，对储蓄存款利息所得暂免征收个人所得税。
2007年12月29日，第十届全国人大常委会第三十一次会议审议通过了个人所得税法修正案，将工资、薪金所得项目的费用扣除标准由原来的每月1600元提高到2000元。国务院据此对个人所得税法实施条例进行了修订。
2011年6月30日第十一届全国人大常委会第二十一次会议审议通过了个人所得税法修正案，决定将工资、薪金所得项目的费用扣除标准由原来的每月2000元提高到3500元，调整了工资、薪金所得税率级次和级距，也相应调整了个体工商户生产经营所得税率级距，将税款入库时间由次月7日内改为15日内。国务院也对个人所得税法实施条例进行了修订。
个人所得税法经过多次修订，适应了社会经济发展的需要，但由于是实行分类所得税制，加上费用扣除比较单一，税收优惠过多，在量能负担、公平税负方面还存在改进的空间，社会各界对个人所得税改革的呼声也越来越高。
个人所得税制度从分类迈向综合与分类相结合
2018年8月31日，第十三届全国人大常委会第五次会议表决通过了关于修改个人所得税法的决定，这是我国个人所得税法自1980年出台以来第七次大修。此次修订使我国个人所得税制度由分类所得税制转向综合与分类相结合的税制。
修订的主要内容是从2019年1月1日起，劳务报酬、稿酬、特许权使用费三项所得将与工资薪金合并起来计算纳税，子女教育、继续教育、大病医疗、住房房屋贷款或者住房租金、赡养老人的支出也将作为专项附加项目予以扣除。将综合所得的基本减除费用标准从以往的按月计算调整为按年计算，基本减除费用标准提高到5000元/月（6万元/年）。对税率也进行了适度调整。修改后的个人所得税法还规定了自行申报、纳税人识别号、反避税条款、部门信息共享、部门协同管理以及纳税信用运用等条款。
此次个人所得税改革的难点是专项附加扣除的申报和次年的汇算，特别是汇算，涉及补税或退税问题。从实际运行效果来看，税务部门通过创新管理理念和采用先进技术手段，吸取了国内外个人所得税改革的经验和教训，不断提高税收治理能力，便捷、高效地完成了我国首次个人所得税年度汇算工作，保障了个人所得税改革的顺利实施。
展望未来，随着我国改革开放的深入，个人所得税需适应社会经济的发展而不断改革完善。同时，伴随国家税收治理能力的提升，个人所得税制度进一步改革将会越来越平稳顺利。
（作者单位：国家税务总局税收科学研究所）
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